contrataciónpública

La publicación del Real decreto ley 7/2026, de 20 de marzo, ha introducido una modificación muy concreta en la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, pero con una trascendencia práctica nada menor en un ámbito especialmente sensible: la promoción de vivienda social oa precio asequible sobre suelo o inmuebles públicos. La reforma se materializa mediante la incorporación de una nueva disposición adicional 57a, que configura un régimen jurídico singular para determinadas concesiones con el objetivo de reducir rigideces, aliviar la preparación contractual y facilitar la viabilidad económica de las promociones.

No se trata de una reforma estructural del régimen general de las concesiones, ni de la creación de una nueva categoría contractual autónoma, sino que mantienen las figuras ordinarias de la concesión de obras y de la concesión de servicios, pero se les aplica (en este ámbito concreto) un conjunto de excepciones orientadas a simplificar la preparación, acelerar la licitación y favorecer la vía.

La primera novedad de alcance es la relativa a plazo concesional. La nueva disposición permite que el límite máximo previsto en el artículo 29.6 LCSP pueda llegar hasta ochenta años, en función del período estimado de recuperación de la inversión. La previsión es extraordinariamente significativa, porque flexibiliza uno de los elementos centrales de la ecuación concesional y evidencia la voluntad del legislador de realizar posibles operaciones que, por su naturaleza social y por la intensidad de la inversión inicial, difícilmente podrían sostenerse dentro de los horizontes temporales ordinarios. Ahora bien, la ampliación del límite legal no elimina la necesidad de justificar adecuadamente el plazo: sigue siendo imprescindible que exista una conexión razonable entre inversión, riesgo y período de retorno.

La segunda modificación relevante afecta a la fase de preparación del contrato. La nueva DA 57a establece que no será exigible la redacción previa por parte de la Administración concedente del anteproyecto y del proyecto a que se refieren los artículos 248 y 249 LCSP. Se trata de una clara simplificación, que desplaza parte de la carga de definición técnica hacia el mercado y permite esquemas más flexibles en la configuración de la concesión. Sin embargo, esta desformalización no puede confundirse con una descripción insuficiente del objeto contractual: la necesidad, las condiciones de la promoción y las exigencias funcionales y sociales de la actuación siguen debiendo quedar definidas con la precisión necesaria para preservar la seguridad jurídica y la igualdad entre licitadores.

También se modifica de forma apreciable el régimen del estudio de viabilidad económica y financiera. La norma mantiene que este estudio debe aprobarse antes de pujar, pero elimina tres trámites o controles especialmente intensos: no será necesaria información pública, tampoco será preceptivo el informe de la Oficina Nacional de Evaluación, ni el del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado. Paralelamente, el legislador atribuye al adjudicatario la realización de determinados estudios técnicos y de riesgos vinculados a la construcción y explotación. La lógica es transparente: se mantiene el núcleo económico de la viabilidad, pero se reduce la densidad formal y el peso de los controles previos, trasladando parte del esfuerzo de robustez al propio diseño interno del expediente.

Otra especialidad de gran trascendencia es la relativa al cálculo del período de recuperación de la inversión. La nueva disposición permite no aplicar obligatoriamente la tasa de descuento prevista en el Real Decreto 55/2017 y sustituirla por una tasa situada entre el rendimiento medio de la deuda del Estado a diez años de los últimos seis meses y ese mismo rendimiento incrementado en 400 puntos básicos. Esta flexibilización no es menor dado que afecta directamente a la modelización financiera de la concesión y puede facilitar que operaciones de rentabilidad contenida, pero funcionalmente necesarias desde la perspectiva de la política de vivienda, resulten finalmente viables. Precisamente por eso, exigirá un esfuerzo reforzado de motivación en cada expediente, porque el órgano de contratación deberá poder explicar por qué la tasa adoptada es congruente con el reparto de riesgos y con la finalidad social de la operación.

La reforma introduce también una flexibilización en el contenido de los pliegos de cláusulas administrativas particulares, al excluir la obligación de incorporar ciertas referencias previstas en el artículo 250 LCSP, como el umbral mínimo de beneficios y la distribución de los riesgos relevantes entre Administración y concesionario. Esta previsión merece una lectura prudente. Lo que se relaja es la carga formal de explicitación en los pliegos, pero no desaparece la exigencia material de que exista una verdadera transferencia de riesgo operacional suficiente para mantener la naturaleza concesional del negocio

La reciente Sentencia del Tribunal Supremo núm. 130/2026, de 10 de febrero, aporta una precisión especialmente relevante en la configuración jurídica de los encargos a medios propios, en particular en aquellos supuestos en los que la relación instrumental se construye respecto de varias administraciones públicas. Lejos de cuestionar la viabilidad de las estructuras de medio propio compartido, la resolución consolida una línea jurisprudencial que refuerza su coherencia interna y eleva el nivel de exigencia, desplazando el centro de gravedad desde los elementos formales hacia el análisis material del control.

El artículo 32 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, permite que un poder adjudicador encargue prestaciones a otra entidad sin necesidad de licitación cuando esta actúa como medio propio personificado. Esta técnica se fundamenta en la idea de que no existe una relación contractual entre sujetos autónomos, sino una forma de autoorganización interna. Ahora bien, este desplazamiento fuera de las reglas de concurrencia solo es admisible cuando se cumplen estrictamente los requisitos legales, entre los cuales ocupa un lugar central el denominado control análogo.

Cuando el medio propio es compartido por varios poderes adjudicadores, la propia ley admite expresamente que este control pueda ejercerse de manera conjunta. Ello responde a una realidad organizativa evidente, especialmente en el ámbito local, donde son frecuentes las estructuras instrumentales participadas por múltiples entidades. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha asumido esta configuración y ha dejado claro que no es necesario que cada administración disponga de un control individual ni de una posición mayoritaria sobre la entidad instrumental.

En este sentido, las resoluciones más recientes (y de manera destacada la Sentencia 1547/2025) han contribuido a deshacer una lectura excesivamente rígida del control análogo, afirmando que su existencia debe analizarse desde una perspectiva conjunta y no fragmentaria. La participación minoritaria de uno de los entes no excluye, por sí sola, la posibilidad de considerarlo integrado en una relación in house, siempre que el conjunto de administraciones ejerza una influencia efectiva sobre la entidad.

La STS 130/2026 no altera este planteamiento, pero introduce un matiz decisivo que condiciona su aplicación práctica. El Tribunal no cuestiona la validez del control análogo conjunto, pero rechaza que este pueda construirse sobre bases meramente formales. La presencia de todas las entidades en el capital o en los órganos de gobierno no es suficiente si, en la práctica, la capacidad de decisión se concentra en una única administración.

El caso analizado es especialmente ilustrativo. Una sociedad pública plurimunicipal con capital íntegramente público y con representación formal de todos los entes participantes es considerada por el Tribunal como no apta para actuar como medio propio respecto de uno de sus socios, en la medida en que este no disponía de una capacidad real de influencia sobre las decisiones estratégicas. El régimen de mayorías y la configuración de los órganos sociales permitían a la entidad dominante adoptar decisiones de manera unilateral, dejando al resto de administraciones en una posición esencialmente accesoria.

A partir de esta constatación, el Tribunal Supremo formula una idea que, sin ser nueva, adquiere ahora una centralidad operativa indiscutible: el control análogo conjunto solo existe cuando todas las entidades que pueden efectuar encargos participan realmente en la dirección estratégica y en las decisiones significativas del medio propio. Cuando el control descansa de hecho en un único ente, la figura se desvirtúa, aunque se cumplan formalmente los requisitos legales.

Este planteamiento comporta un claro desplazamiento del foco de análisis. El porcentaje de participación en el capital o la mera presencia en órganos de gobierno dejan de ser elementos determinantes por sí solos. Lo que pasa a ser relevante es el diseño efectivo de la gobernanza: el sistema de mayorías, la posibilidad de influir o bloquear decisiones, la distribución real del poder en los órganos decisorios y, en definitiva, la capacidad de cada entidad para incidir en la orientación de la entidad instrumental.

No se trata, por tanto, de un endurecimiento de la figura del medio propio en sí misma, sino de una mayor exigencia de coherencia entre su configuración formal y su funcionamiento real. La jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo puede leerse, en este sentido, como un equilibrio entre dos ideas aparentemente tensionadas pero en realidad complementarias: por un lado, una cierta flexibilidad en la admisión de estructuras de control compartido, incluso con participaciones desiguales; por otro, una exigencia reforzada de que este control sea efectivo, compartido y no meramente nominal.

La consecuencia es clara. Las estructuras de medio propio compartido continúan siendo una herramienta válida y necesaria en la organización del sector público, pero requieren una revisión más cuidadosa de su diseño institucional. El reto no es tanto definir quién participa en la entidad, sino cómo se distribuye y se ejerce realmente el poder de decisión.

El presente artículo analiza en profundidad el impacto jurídico-administrativo del Anteproyecto de Ley para el Buen Uso y la Gobernanza de la Inteligencia Artificial en España, en estrecha conexión con el Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024.

Leer artículos: IMPACTO DEL ANTEPROYECTO DE LEY

Existen Instrucciones y Guías Orientativas emitidas con el propósito proporcionar a los órganos de contratación las pautas adecuadas para garantizar el cumplimiento de los requisitos formales a incorporar en los expedientes y pliegos rectores de contratos financiados con fondos europeos relacionados con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, sin perjuicio de lo establecido en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. 

El 29 de septiembre de 2021 se aprobaron las órdenes ministeriales HFP/1030/2021, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y 1031/2021, por la que se establece el procedimiento y formato de la información a proporcionar por las Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local para el seguimiento del cumplimiento de hitos y objetivos y de ejecución presupuestaria y contable de las medidas de los componentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. (más…)