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Reflexiones a partir del Informe 26/2025 de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña sobre los límites jurídicos, materiales y probatorios del artículo 168.a.2 de la LCSP en contratos vinculados a prestaciones previas y concesiones en ejecución.

La contratación pública contemporánea se caracteriza por una tensión constante entre el objetivo de eficiencia en la prestación de los servicios públicos y la exigencia de respeto a los principios estructurales que informan al sistema contractual: la libre concurrencia, la igualdad de trato y la transparencia. Esta tensión se manifiesta con especial intensidad en el uso de los procedimientos excepcionales, y singularmente en el procedimiento negociado sin publicidad por falta de competencia por razones técnicas, previsto en el artículo 168.a.2 de la Ley de Contratos del Sector Público.

En este contexto, el Informe 26/2025, de 27 de noviembre, de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña ofrece un análisis especialmente relevante y oportuno, al abordar un supuesto habitual en la práctica administrativa: la contratación de prestaciones estrechamente vinculadas a contratos precedentes o en fase de ejecución, particularmente concesiones de servicios de larga duración, y incumbente alegando razones de integración técnica, continuidad del servicio o interés general.

La Junta parte de una consideración metodológica que resulta clave: el artículo 168.a.2 LCSP no puede interpretarse de forma aislada, sino necesariamente en conexión con el artículo 32.2.b de la Directiva 2014/24/UE. Esta norma comunitaria, que establece el marco material del procedimiento negociado sin publicidad, exige no sólo la inexistencia de alternativas razonables en el mercado, sino que la falta de competencia no sea consecuencia de una restricción artificial creada por el propio poder adjudicador. A pesar de que esta última exigencia desapareció del tenor literal de la LCSP a raíz de la reforma de 2023, la Junta recuerda que sigue siendo plenamente operativa por aplicación del principio de primacía del derecho de la Unión y del deber de interpretación conforme.

A partir de este marco, el Informe reafirma el carácter estrictamente excepcional del procedimiento negociado sin publicidad y subraya que su utilización sólo es jurídicamente admisible cuando concurre una situación de exclusividad técnica objetiva, real y debidamente acreditada. No se trata, pues, de identificar al operador más idóneo o al que ofrece mayores garantías operativas, sino de constatar que, objetivamente, sólo un operador económico puede ejecutar la prestación y que el resto no pueden alcanzar los resultados exigidos.

Uno de los aspectos más valiosos del Informe es el esfuerzo por precisar que no puede entenderse como “razón técnica” en el sentido del artículo 168.a.2 LCSP. Así, la Junta descarta que la complejidad técnica de las prestaciones, la mayor experiencia del operador actual, su conocimiento acumulado del sistema o su posición ventajosa en términos de información constituyan, por sí solos, causas habilitantes del procedimiento negociado sin publicidad. Tampoco lo son, de forma automática, las necesidades de interoperabilidad, integración con sistemas existentes o la garantía de la continuidad de un servicio público esencial. Estos elementos pueden justificar una mejor posición competitiva en un procedimiento con concurrencia, pero no eliminan la posibilidad de otros operadores ni acreditan una imposibilidad técnica práctica.

Especialmente relevante es la reflexión de la Junta sobre el interés general. El informe reconoce que la continuidad y la calidad de determinados servicios públicos, como el ciclo integral del agua, constituyen un objetivo de interés público indiscutible. Sin embargo, recuerda que este interés no puede operar como una cláusula general de excepción que permita prescindir de la concurrencia cuando ésta es posible. El interés público en la eficiencia del servicio debe ponderarse con el interés público en la competencia efectiva, la igualdad y la transparencia, sin que ninguno de estos valores pueda ser automáticamente sacrificado.

El Informe también hace hincapié en la imputabilidad de la situación de exclusividad. La carencia de competencia por razones técnicas no puede ser atribuible al propio poder adjudicador, ni como consecuencia directa de sus decisiones, ni como resultado de la acumulación de decisiones técnicas y contractuales que hayan generado un cierre progresivo del mercado. En este sentido, la Junta apunta hacia un deber positivo de los órganos de contratación de no sólo evitar la creación de restricciones artificiales, sino también de remover, en la medida de lo razonable, aquellos obstáculos a la competencia que puedan derivarse de su propia actuación previa.

En cuanto al estándar probatorio, la doctrina es clara: la carga de la prueba recae íntegramente sobre la Administración y exige una justificación reforzada, basada en informes técnicos rigurosos y, preferentemente, independientes, así como en un análisis real y efectivo del mercado. No basta con acreditar que otros operadores se encuentran en una posición menos ventajosa; es necesario demostrar que, razonablemente, no pueden ejecutar la prestación.

Por último, en el ámbito de las concesiones, el Informe introduce una advertencia especialmente significativa: cuando las obras o prestaciones que se pretenden contratar no estaban claramente previstas en el objeto del contrato ni debidamente valoradas en el estudio de viabilidad económica, no pueden ser atribuidas automáticamente al concesionario ni justificadas mediante procedimiento negociado sin publicidad. En estos supuestos, la adecuada solución jurídica pasará, en su caso, por una modificación contractual ajustada a los límites legales o por una nueva licitación con publicidad y concurrencia.

Informe 26-2025-CP

El Informe 21/2025, de 15 de octubre de 2025, de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña (JCCPC), ofrece un análisis preciso sobre una cuestión que desde hace años divide doctrina y práctica: la compatibilidad de los pagos menores con la prohibición de fraccionamiento indebido prevista en el artículo 99.2 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP).

El citado texto interpreta el artículo 4 del Decreto ley 3/2025, de 4 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de contratación pública, y lo hace a raíz de consultas formuladas por diversos ayuntamientos que buscaban aclarar si es lícito utilizar contratos menores para atender necesidades periódicas o recurrentes.

El Decreto ley introduce la categoría de los “pagos menores”: contratos de obras, servicios o suministros con un valor estimado igual o inferior a 5.000 euros (IVA excluido). Su tramitación se reduce a la aprobación del gasto y la incorporación de la factura correspondiente, sin necesidad de informe jurídico ni memoria justificativa.

Ahora bien, esta agilidad no exime del cumplimiento de los principios generales de la LCSP ni del régimen de publicidad activa. Así, en Cataluña, el artículo 13 de la Ley 19/2014, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, obliga a publicar todos los contratos menores, incluso los inferiores a 5.000 euros, en el perfil del contratante correspondiente.

El núcleo doctrinal del informe es claro: la reiteración de una misma necesidad no convierte por sí sola el contrato menor en irregular. La Junta distingue entre recurrencia legítima y fraccionamiento indebido según tres criterios:

1. Unidad funcional del objeto: solo hay fraccionamiento cuando la división impide satisfacer completamente la necesidad o elude la publicidad.
2. Valor estimado agregado: dentro de un mismo ejercicio anual, el conjunto de contratos no puede superar el umbral del contrato menor (15.000 € para servicios y suministros; 40.000 € para obras).
3. Criterio quinquenal: si, incluso agrupando cinco ejercicios (duración máxima de los contratos de tracto sucesivo según el art. 29.4 LCSP), el valor total no supera el umbral, no debe considerarse fraccionamiento indebido.

Este planteamiento permite dar una respuesta práctica a situaciones frecuentes en pequeños entes locales, entre otros, sin incurrir en infracción administrativa.

Aun con esta flexibilidad, la JCCPC advierte que cumplir las condiciones del contrato menor no obliga a emplearlo. El órgano de contratación debe ponderar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y, si la licitación pública (aunque sea simplificada) resulta más adecuada, debe optarse por esta vía.

También recomienda diversificar los operadores económicos para evitar dependencias y fomentar la competencia efectiva.

El régimen de los pagos menores es aplicable tanto a los contratos administrativos como a los privados de la Administración, y su tramitación no requiere el informe de Secretaría previsto en la disposición adicional tercera de la LCSP.

Aunque el criterio tiene carácter vinculante solo en Cataluña, su argumentación es plenamente coherente con la doctrina estatal (Informes JCCPE 14/2020 y 7/2023) y con la interpretación de la OIReScon y el TACRC, que defienden una concepción funcional del contrato menor como instrumento de eficiencia y no de elusión.

El Informe 21/2025 establece una doctrina equilibrada: la contratación menor puede dar respuesta a necesidades recurrentes sin vulnerar la LCSP, siempre que se utilice con prudencia, transparencia y justificación económica. No es el carácter periódico lo que genera irregularidad, sino el abuso.

La contratación menor no es una brecha, sino una herramienta. El uso que hagamos de ella es lo que determina su legitimidad.

Informe 21-2025