fraccionament

La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado ha aprobado, el 15 de julio de 2026, el Informe 50/25, que da respuesta a una cuestión práctica muy presente en la gestión diaria de los órganos de contratación: hasta qué punto puede recurrirse al contrato menor para atender gastos de carácter periódico o recurrente, como puede ser un suministro de escasa cuantía que se repite año tras año. La consulta partía de un caso concreto, pero la respuesta tiene un alcance general que afecta a cualquier entidad del sector público.

El punto de partida del informe es claro: la contratación menor es, por definición, un supuesto de adjudicación directa y excepcional, concebido para atender necesidades puntuales y de escasa entidad, no para planificar de forma sistemática prestaciones que se conocen con antelación. Por ello, la Junta reitera que, como regla general, no está justificado acudir al contrato menor cuando el objeto responde a necesidades periódicas y previsibles que se prolongarán en el tiempo, aunque cada contratación individual no supere los umbrales económicos establecidos. Actuar de este modo de forma sistemática podría encubrir un fraccionamiento indebido del contrato, contrario al artículo 99.2 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), y privar a la Administración de obtener una mejor oferta económica, que con frecuencia se consigue mediante una licitación de mayor duración.

No obstante, el informe también reconoce una vía excepcional. Partiendo del régimen de los anticipos de caja fija (artículos 118.5 y 63.4 de la LCSP), previsto precisamente para gastos periódicos de escasa cuantía, la Junta admite que pueda recurrirse al contrato menor para cubrir necesidades recurrentes siempre que el valor estimado agregado del conjunto de las prestaciones vinculadas no alcance, en un período de cinco años —plazo máximo de duración, incluidas las prórrogas, de un contrato de servicios o suministros—, los 15.000 euros. Este período de cinco años, y no el de tres que planteaba la consulta, es el criterio que fija el informe para descartar la existencia de fraccionamiento indebido. Además, la Junta aclara que solicitar tres o más presupuestos antes de adjudicar un contrato menor constituye únicamente una buena práctica destinada a favorecer la concurrencia, pero en ningún caso una obligación legal.

Esta doctrina encuentra un claro paralelismo en Cataluña. El Decreto ley 3/2025, de 4 de marzo, de medidas urgentes en materia de contratación pública, introdujo la figura de los pagos menores: contratos de obras, servicios y suministros cuyo valor estimado sea igual o inferior a 5.000 euros (IVA excluido) y que, a efectos de su tramitación, únicamente requieren la aprobación del gasto y la correspondiente factura, sin necesidad del informe justificativo exigido con carácter general por el artículo 118.2 de la LCSP. El propio precepto permite expresamente formalizar estos contratos para atender necesidades periódicas o recurrentes, siempre que el valor conjunto no supere, en cada anualidad, el umbral de la contratación menor.

La Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña se pronunció sobre esta cuestión en el Informe 21/2025, de 15 de octubre, emitido a raíz de las consultas formuladas por los ayuntamientos de Santa Coloma de Gramenet y Aitona. Sus conclusiones son plenamente coherentes con el criterio estatal: el carácter recurrente de una necesidad no impide, por sí mismo, acudir al contrato menor, aunque debe evitarse el fraccionamiento indebido. Para ello, considera razonable verificar que el valor agregado de las prestaciones durante un período de cinco años no supere los 15.000 euros. Asimismo, la Junta catalana añade que la tramitación de los pagos menores no requiere el informe jurídico de Secretaría previsto en la disposición adicional tercera de la LCSP y que este régimen resulta igualmente aplicable a los contratos privados de la Administración, sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones de publicidad establecidas por la normativa catalana de transparencia.

La coincidencia entre ambos informes refuerza la seguridad jurídica de los órganos de contratación catalanes, ya que tanto la Junta Consultiva estatal como la catalana admiten, con carácter excepcional y restrictivo, la utilización del contrato menor para atender gastos recurrentes de muy escasa cuantía, siempre que se respeten los límites de cinco años y 15.000 euros, y sin que resulte obligatorio solicitar varias ofertas. No obstante, ambas instituciones coinciden también en un mensaje de fondo: una adecuada planificación de la contratación continúa siendo la opción más eficiente y conforme con los principios de la contratación pública, de modo que el recurso reiterado al contrato menor debe reservarse únicamente para aquellos supuestos en los que no exista duda sobre su procedencia.

El Informe 21/2025, de 15 de octubre de 2025, de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña (JCCPC), ofrece un análisis preciso sobre una cuestión que desde hace años divide doctrina y práctica: la compatibilidad de los pagos menores con la prohibición de fraccionamiento indebido prevista en el artículo 99.2 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP).

El citado texto interpreta el artículo 4 del Decreto ley 3/2025, de 4 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de contratación pública, y lo hace a raíz de consultas formuladas por diversos ayuntamientos que buscaban aclarar si es lícito utilizar contratos menores para atender necesidades periódicas o recurrentes.

El Decreto ley introduce la categoría de los “pagos menores”: contratos de obras, servicios o suministros con un valor estimado igual o inferior a 5.000 euros (IVA excluido). Su tramitación se reduce a la aprobación del gasto y la incorporación de la factura correspondiente, sin necesidad de informe jurídico ni memoria justificativa.

Ahora bien, esta agilidad no exime del cumplimiento de los principios generales de la LCSP ni del régimen de publicidad activa. Así, en Cataluña, el artículo 13 de la Ley 19/2014, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, obliga a publicar todos los contratos menores, incluso los inferiores a 5.000 euros, en el perfil del contratante correspondiente.

El núcleo doctrinal del informe es claro: la reiteración de una misma necesidad no convierte por sí sola el contrato menor en irregular. La Junta distingue entre recurrencia legítima y fraccionamiento indebido según tres criterios:

1. Unidad funcional del objeto: solo hay fraccionamiento cuando la división impide satisfacer completamente la necesidad o elude la publicidad.
2. Valor estimado agregado: dentro de un mismo ejercicio anual, el conjunto de contratos no puede superar el umbral del contrato menor (15.000 € para servicios y suministros; 40.000 € para obras).
3. Criterio quinquenal: si, incluso agrupando cinco ejercicios (duración máxima de los contratos de tracto sucesivo según el art. 29.4 LCSP), el valor total no supera el umbral, no debe considerarse fraccionamiento indebido.

Este planteamiento permite dar una respuesta práctica a situaciones frecuentes en pequeños entes locales, entre otros, sin incurrir en infracción administrativa.

Aun con esta flexibilidad, la JCCPC advierte que cumplir las condiciones del contrato menor no obliga a emplearlo. El órgano de contratación debe ponderar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y, si la licitación pública (aunque sea simplificada) resulta más adecuada, debe optarse por esta vía.

También recomienda diversificar los operadores económicos para evitar dependencias y fomentar la competencia efectiva.

El régimen de los pagos menores es aplicable tanto a los contratos administrativos como a los privados de la Administración, y su tramitación no requiere el informe de Secretaría previsto en la disposición adicional tercera de la LCSP.

Aunque el criterio tiene carácter vinculante solo en Cataluña, su argumentación es plenamente coherente con la doctrina estatal (Informes JCCPE 14/2020 y 7/2023) y con la interpretación de la OIReScon y el TACRC, que defienden una concepción funcional del contrato menor como instrumento de eficiencia y no de elusión.

El Informe 21/2025 establece una doctrina equilibrada: la contratación menor puede dar respuesta a necesidades recurrentes sin vulnerar la LCSP, siempre que se utilice con prudencia, transparencia y justificación económica. No es el carácter periódico lo que genera irregularidad, sino el abuso.

La contratación menor no es una brecha, sino una herramienta. El uso que hagamos de ella es lo que determina su legitimidad.

Informe 21-2025

Con fecha 28 de marzo publicó la Orden HFP/311/2023, por la cual se eleva el límite exento de la obligación de aportar garantía a las solicitudes de aplazamiento o fraccionamiento a 50.000 euros.

Junto con la mencionada Orden, se han dictado dos Instrucciones:

• Instrucción 1/2023, de 31 de marzo, de la directora del Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria sobre las garantías necesarias para la concesión de aplazamientos y fraccionamientos de pago, y para obtener la suspensión de los actos administrativos objeto de recurso y reclamación.
• Instrucción 2/2023, de 3 de abril, de la directora del Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, sobre gestión de aplazamientos y fraccionamientos de pago.

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