LCSP

Reflexiones a partir del Informe 26/2025 de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña sobre los límites jurídicos, materiales y probatorios del artículo 168.a.2 de la LCSP en contratos vinculados a prestaciones previas y concesiones en ejecución.

La contratación pública contemporánea se caracteriza por una tensión constante entre el objetivo de eficiencia en la prestación de los servicios públicos y la exigencia de respeto a los principios estructurales que informan al sistema contractual: la libre concurrencia, la igualdad de trato y la transparencia. Esta tensión se manifiesta con especial intensidad en el uso de los procedimientos excepcionales, y singularmente en el procedimiento negociado sin publicidad por falta de competencia por razones técnicas, previsto en el artículo 168.a.2 de la Ley de Contratos del Sector Público.

En este contexto, el Informe 26/2025, de 27 de noviembre, de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña ofrece un análisis especialmente relevante y oportuno, al abordar un supuesto habitual en la práctica administrativa: la contratación de prestaciones estrechamente vinculadas a contratos precedentes o en fase de ejecución, particularmente concesiones de servicios de larga duración, y incumbente alegando razones de integración técnica, continuidad del servicio o interés general.

La Junta parte de una consideración metodológica que resulta clave: el artículo 168.a.2 LCSP no puede interpretarse de forma aislada, sino necesariamente en conexión con el artículo 32.2.b de la Directiva 2014/24/UE. Esta norma comunitaria, que establece el marco material del procedimiento negociado sin publicidad, exige no sólo la inexistencia de alternativas razonables en el mercado, sino que la falta de competencia no sea consecuencia de una restricción artificial creada por el propio poder adjudicador. A pesar de que esta última exigencia desapareció del tenor literal de la LCSP a raíz de la reforma de 2023, la Junta recuerda que sigue siendo plenamente operativa por aplicación del principio de primacía del derecho de la Unión y del deber de interpretación conforme.

A partir de este marco, el Informe reafirma el carácter estrictamente excepcional del procedimiento negociado sin publicidad y subraya que su utilización sólo es jurídicamente admisible cuando concurre una situación de exclusividad técnica objetiva, real y debidamente acreditada. No se trata, pues, de identificar al operador más idóneo o al que ofrece mayores garantías operativas, sino de constatar que, objetivamente, sólo un operador económico puede ejecutar la prestación y que el resto no pueden alcanzar los resultados exigidos.

Uno de los aspectos más valiosos del Informe es el esfuerzo por precisar que no puede entenderse como “razón técnica” en el sentido del artículo 168.a.2 LCSP. Así, la Junta descarta que la complejidad técnica de las prestaciones, la mayor experiencia del operador actual, su conocimiento acumulado del sistema o su posición ventajosa en términos de información constituyan, por sí solos, causas habilitantes del procedimiento negociado sin publicidad. Tampoco lo son, de forma automática, las necesidades de interoperabilidad, integración con sistemas existentes o la garantía de la continuidad de un servicio público esencial. Estos elementos pueden justificar una mejor posición competitiva en un procedimiento con concurrencia, pero no eliminan la posibilidad de otros operadores ni acreditan una imposibilidad técnica práctica.

Especialmente relevante es la reflexión de la Junta sobre el interés general. El informe reconoce que la continuidad y la calidad de determinados servicios públicos, como el ciclo integral del agua, constituyen un objetivo de interés público indiscutible. Sin embargo, recuerda que este interés no puede operar como una cláusula general de excepción que permita prescindir de la concurrencia cuando ésta es posible. El interés público en la eficiencia del servicio debe ponderarse con el interés público en la competencia efectiva, la igualdad y la transparencia, sin que ninguno de estos valores pueda ser automáticamente sacrificado.

El Informe también hace hincapié en la imputabilidad de la situación de exclusividad. La carencia de competencia por razones técnicas no puede ser atribuible al propio poder adjudicador, ni como consecuencia directa de sus decisiones, ni como resultado de la acumulación de decisiones técnicas y contractuales que hayan generado un cierre progresivo del mercado. En este sentido, la Junta apunta hacia un deber positivo de los órganos de contratación de no sólo evitar la creación de restricciones artificiales, sino también de remover, en la medida de lo razonable, aquellos obstáculos a la competencia que puedan derivarse de su propia actuación previa.

En cuanto al estándar probatorio, la doctrina es clara: la carga de la prueba recae íntegramente sobre la Administración y exige una justificación reforzada, basada en informes técnicos rigurosos y, preferentemente, independientes, así como en un análisis real y efectivo del mercado. No basta con acreditar que otros operadores se encuentran en una posición menos ventajosa; es necesario demostrar que, razonablemente, no pueden ejecutar la prestación.

Por último, en el ámbito de las concesiones, el Informe introduce una advertencia especialmente significativa: cuando las obras o prestaciones que se pretenden contratar no estaban claramente previstas en el objeto del contrato ni debidamente valoradas en el estudio de viabilidad económica, no pueden ser atribuidas automáticamente al concesionario ni justificadas mediante procedimiento negociado sin publicidad. En estos supuestos, la adecuada solución jurídica pasará, en su caso, por una modificación contractual ajustada a los límites legales o por una nueva licitación con publicidad y concurrencia.

Informe 26-2025-CP

El Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña (DOGC núm. 9521, de 16 de octubre de 2025) ha publicado el Acuerdo GOV/234/2025, de 14 de octubre, por el que se impulsan medidas urgentes para la restauración de los daños ocasionados por la DANA Alice en las Terres de l’Ebre. Este episodio de precipitaciones torrenciales, ocurrido los días 12 y 13 de octubre, ha afectado gravemente a municipios del Montsià, Baix Ebre, Ribera d’Ebre y Terra Alta, dejando un importante impacto en infraestructuras, cultivos y actividades económicas.

El Acuerdo parte de la constatación de que el cambio climático está incrementando la frecuencia e intensidad de episodios meteorológicos extremos, y que las administraciones públicas deben disponer de instrumentos legales y financieros que permitan una respuesta rápida y coordinada ante este tipo de situaciones. En este contexto, el Govern establece tres grandes líneas de actuación: ayudas directas, financiación preferente y medidas de contratación pública de emergencia.

El Acuerdo contempla un paquete inicial de 10 millones de euros, ampliable, destinado a ayuntamientos y titulares de actividades económicas que hayan sufrido daños significativos. Los entes locales de las Terres de l’Ebre podrán actuar como entidades colaboradoras de la Generalitat para gestionar estos fondos y tramitar las solicitudes de subvención, lo que permitirá agilizar los procedimientos y adaptarlos a la realidad territorial.

Asimismo, se prevé que los departamentos competentes valoren la posibilidad de impulsar nuevas líneas de ayudas en el ámbito agrario o para sectores especialmente afectados, en coordinación con el Instituto para el Desarrollo de las Comarcas del Ebro (IDECE).

El Acuerdo GOV/234/2025 también autoriza la creación de una línea de préstamos de 50 millones de euros para empresas y entidades afectadas por situaciones de emergencia, gestionada conjuntamente por el Departamento de Economía y Finanzas y el Instituto Catalán de Finanzas (ICF). De esta dotación, el 75% corresponde al ICF y el 25% al ​​Departamento. Los préstamos se podrán devolver en un plazo de hasta 10 años, con período de carencia y tipo de interés fijo preferente, y se dirigirán a financiar actuaciones de recuperación acreditadas y vinculadas a daños efectivos.

Uno de los aspectos más relevantes desde el punto de vista jurídico es que el Acuerdo reconoce que los contratos para la reparación o reposición de infraestructuras afectadas pueden tramitarse mediante el procedimiento de emergencia previsto en el artículo 120 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP).

Este mecanismo permite iniciar de inmediato las actuaciones necesarias para restablecer servicios esenciales o evitar daños mayores, reduciendo plazos y simplificando trámites, siempre que el órgano de contratación justifique adecuadamente la concurrencia de la situación de emergencia. Se trata, por tanto, de una aplicación práctica de esta figura excepcional, que pone de relieve la importancia de la planificación y la transparencia en la gestión de recursos públicos incluso en contextos de crisis.

Por último, el Acuerdo impulsa la creación de un grupo de trabajo interdepartamental, con representantes de diversos departamentos y entidades públicas como la ACA e Infraestructures.cat, encargado de evaluar los daños y coordinar las actuaciones de reparación. También se prevé la dotación de recursos para mejorar las infraestructuras de protección civil y el desarrollo de un futuro Centro Logístico de Emergencias Catalunya Sud, con el fin de reforzar la capacidad de respuesta de los municipios.

Con este Acuerdo, la Generalitat establece un marco integral de intervención frente a situaciones de emergencia, que combina ayudas económicas, financiación y contratación pública de urgencia bajo criterios de legalidad y eficiencia. Se trata de un paso adelante en la gestión resiliente del territorio, que evidencia cómo la normativa de contratación pública puede adaptarse a las necesidades reales de la sociedad en contextos de excepcionalidad.

El Informe 21/2025, de 15 de octubre de 2025, de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña (JCCPC), ofrece un análisis preciso sobre una cuestión que desde hace años divide doctrina y práctica: la compatibilidad de los pagos menores con la prohibición de fraccionamiento indebido prevista en el artículo 99.2 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP).

El citado texto interpreta el artículo 4 del Decreto ley 3/2025, de 4 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de contratación pública, y lo hace a raíz de consultas formuladas por diversos ayuntamientos que buscaban aclarar si es lícito utilizar contratos menores para atender necesidades periódicas o recurrentes.

El Decreto ley introduce la categoría de los “pagos menores”: contratos de obras, servicios o suministros con un valor estimado igual o inferior a 5.000 euros (IVA excluido). Su tramitación se reduce a la aprobación del gasto y la incorporación de la factura correspondiente, sin necesidad de informe jurídico ni memoria justificativa.

Ahora bien, esta agilidad no exime del cumplimiento de los principios generales de la LCSP ni del régimen de publicidad activa. Así, en Cataluña, el artículo 13 de la Ley 19/2014, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, obliga a publicar todos los contratos menores, incluso los inferiores a 5.000 euros, en el perfil del contratante correspondiente.

El núcleo doctrinal del informe es claro: la reiteración de una misma necesidad no convierte por sí sola el contrato menor en irregular. La Junta distingue entre recurrencia legítima y fraccionamiento indebido según tres criterios:

1. Unidad funcional del objeto: solo hay fraccionamiento cuando la división impide satisfacer completamente la necesidad o elude la publicidad.
2. Valor estimado agregado: dentro de un mismo ejercicio anual, el conjunto de contratos no puede superar el umbral del contrato menor (15.000 € para servicios y suministros; 40.000 € para obras).
3. Criterio quinquenal: si, incluso agrupando cinco ejercicios (duración máxima de los contratos de tracto sucesivo según el art. 29.4 LCSP), el valor total no supera el umbral, no debe considerarse fraccionamiento indebido.

Este planteamiento permite dar una respuesta práctica a situaciones frecuentes en pequeños entes locales, entre otros, sin incurrir en infracción administrativa.

Aun con esta flexibilidad, la JCCPC advierte que cumplir las condiciones del contrato menor no obliga a emplearlo. El órgano de contratación debe ponderar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y, si la licitación pública (aunque sea simplificada) resulta más adecuada, debe optarse por esta vía.

También recomienda diversificar los operadores económicos para evitar dependencias y fomentar la competencia efectiva.

El régimen de los pagos menores es aplicable tanto a los contratos administrativos como a los privados de la Administración, y su tramitación no requiere el informe de Secretaría previsto en la disposición adicional tercera de la LCSP.

Aunque el criterio tiene carácter vinculante solo en Cataluña, su argumentación es plenamente coherente con la doctrina estatal (Informes JCCPE 14/2020 y 7/2023) y con la interpretación de la OIReScon y el TACRC, que defienden una concepción funcional del contrato menor como instrumento de eficiencia y no de elusión.

El Informe 21/2025 establece una doctrina equilibrada: la contratación menor puede dar respuesta a necesidades recurrentes sin vulnerar la LCSP, siempre que se utilice con prudencia, transparencia y justificación económica. No es el carácter periódico lo que genera irregularidad, sino el abuso.

La contratación menor no es una brecha, sino una herramienta. El uso que hagamos de ella es lo que determina su legitimidad.

Informe 21-2025

La del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público incide de nuevo en la importancia de una correcta configuración de los criterios de adjudicación en los contratos de servicios incluidos en el Anexo IV de la LCSP. El órgano de contratación consideró que el «bolsín» anual de horas para servicios extraordinarios constituía un criterio de calidad, cuando en realidad incide directamente en el precio global del contrato.

La Resolución núm. 282/2025, dictada por el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público (TCCSP), estima un recurso especial interpuesto por ADN Sindical de Seguridad y Servicios de Cataluña contra los pliegos de la licitación tramitada por el Ayuntamiento de Constantí para el servicio de vigilancia y seguridad. Esta resolución se produce en un contexto en el que ya había habido una anulación previa de los pliegos, precisamente por incumplimiento del artículo 145.4 LCSP, relativo a la ponderación mínima de los criterios de calidad en los contratos de servicios especiales.

El elemento central del litigio radica en la configuración del criterio de adjudicación consistente en la oferta de un «bolsín» anual de horas extraordinarias sin coste adicional para la administración. El tribunal, tras analizar detenidamente el objeto del contrato y su estructura económica, concluye que este «bolsín» de horas no puede ser calificado como un criterio de calidad. Su oferta impacta de manera directa en el coste global asumido por el licitador y, por tanto, su naturaleza es inequívocamente económica. La decisión subraya la necesidad de valorar con el máximo rigor cualquier criterio que suponga una minoración del precio total efectivo del contrato, aunque se presente formalmente como mejora o aportación adicional.

Un aspecto relevante de la resolución es que el Tribunal aprecia que, sumando los puntos asignados al precio (49) y los asignados al «bolsín» de horas (30), la ponderación de los criterios económicos alcanzaba el 79% del total, con la consiguiente vulneración de la exigencia legal de que la calidad represente al menos el 51% de la puntuación en los servicios del Anexo IV. La falta de justificación en la memoria técnica del contrato y la ausencia de cualquier argumento de fondo por parte del órgano de contratación refuerzan la tesis estimatoria del recurso.

Esta resolución aporta diversos puntos críticos de estudio para los operadores de la contratación pública. En primer lugar, recuerda la obligación ineludible de justificar de forma detallada y razonada la naturaleza de cada uno de los criterios de adjudicación, especialmente cuando estos tienen un componente económico difuso. La jurisprudencia administrativa y contencioso-administrativa exige que el órgano de contratación explicite por qué un determinado criterio contribuye a valorar la calidad de la prestación y no a reducir el precio.

En segundo lugar, la decisión evidencia las consecuencias prácticas de una configuración incorrecta de los pliegos: la necesidad de desistir de la licitación y tramitar un nuevo expediente, con la consiguiente pérdida de tiempo y recursos. Este extremo, ya puesto de manifiesto en la resolución precedente 125/2025, se ve agravado por la reiterada pasividad del órgano de contratación a la hora de cumplir con sus obligaciones de remisión documental y de elaboración del informe preceptivo de defensa. El Tribunal aprovecha la ocasión para advertir que estas dilaciones injustificadas contravienen el principio de buena administración y merman la efectividad del recurso especial, incidiendo negativamente en los derechos de los operadores económicos.

Finalmente, la resolución cierra la puerta a la pretensión de la recurrente de imponer determinados criterios de calidad alternativos (como por ejemplo la posesión de determinadas certificaciones ISO), recordando que la configuración de los criterios de adjudicación es competencia exclusiva del órgano de contratación, si bien sujeta al escrupuloso respeto de los requisitos legales de motivación y proporcionalidad.

En conclusión, esta resolución refuerza la doctrina según la cual cualquier elemento susceptible de minorar el coste final de la contratación, aunque se articule como «bolsín» de horas o mejora, tiene naturaleza económica y debe computarse como tal a los efectos del cálculo de ponderaciones del artículo 145.4 LCSP. La adecuada delimitación conceptual de los criterios de adjudicación y su justificación detallada constituyen garantías básicas para la transparencia y la legalidad del procedimiento de contratación.

Resolucio num 2822025

El Informe 32/2024, de 12 de diciembre, de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (JCCPE), prevé, en relación con el art. 29.2 de la LCSP, que “el órgano de contratación acuerde la prórroga del contrato prevista en los pliegos de cláusulas administrativas particulares cuando no haya tenido lugar el preaviso contemplado con la antelación prevista, siempre que haya aceptación de la prórroga por parte del contratista».

El informe repasa la regulación del art. 29.2 de la LCSP y los supuestos en que la prórroga es obligatoria para el contratista. Adicionalmente, razona que la regulación de la prórroga efectuada por este art. 29.2 de la LCSP «no limita la posibilidad de prórroga al supuesto en que sea obligatoria para el contratista».

Este informe considera que este precepto “establece unas garantías en beneficio del empresario para una mayor seguridad jurídica (caso del preaviso) y para que la prórroga del contrato no le sea excesivamente gravosa (caso del supuesto de demora de la Administración en el pago del precio)». Pero al margen del supuesto de prórroga obligatoria, «de ninguna manera impide la posibilidad de que dé su consentimiento a un acuerdo de prórroga adoptado por el órgano de contratación fuera de los márgenes para los que resulta obligatorio, consentimiento que, en todo caso, deberá ser expreso”.

Por todo ello, la JCCPE concluye que “de acuerdo con lo previsto en el artículo 29.2 de la LCSP, resulta posible que el órgano de contratación acuerde la prórroga del contrato prevista en los pliegos de cláusulas administrativas particulares cuando no haya tenido lugar el preaviso con la antelación prevista de dos meses antes de la finalización del plazo de duración del contrato, salvo que en el pliego que rija el contrato se establezca un plazo mayor, siempre que haya aceptación expresa de la prórroga por parte del contratista”.

Efecto de las modificaciones previstas en los Pliegos sobre el Valor Estimado del Contrato

El artículo 204 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, establece que los contratos de las administraciones públicas se podrán modificar durante su vigencia hasta un máximo del 20 % del precio inicial.

Ante esta posibilidad, los Poderes Adjudicadores disponen de un abanico de posibilidades para configurar la estructura económica de los contratos sujetos a la LCSP, aplicando los criterios que a estos efectos estableció la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalidad de Cataluña en su Informe 2/2020, 27 de marzo, relativo al cálculo del porcentaje de modificación de los contratos y cálculo del valor estimado de los contratos en caso de que los pliegos de cláusulas administrativas particulares adviertan de la posibilidad de modificarlos y se prevea la posibilidad de prorrogar su duración.

Así, a modo de ejemplo, se analizan varios supuestos para el cálculo del valor estimado de los contratos con el límite del 20 % del precio inicial, en función de la duración de los mismos y la previsión o no de prórrogas. (más…)

La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 16 de junio de 2022 (asunto C-376/21) ha tenido un impacto fundamental en las dinámicas de las pujas, particularmente en relación con los procedimientos negociados sin publicidad. Esta decisión ha impactado directamente sobre la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) aplicable en España, ampliando las opciones disponibles de las que dispone el órgano de contratación frente a un procedimiento de contratación que ha quedado desierto.

Antes de esta sentencia, existían dos normas fundamentales que regulaban los procedimientos negociados sin publicidad. Primero, era un requisito invitar al menos a tres empresas a participar en estos procedimientos. Y segundo, si una licitación quedaba desierta porque las ofertas presentadas eran inaceptables, se consideraba obligatorio invitar a estos licitadores a participar en un futuro procedimiento negociado sin publicidad. (más…)

La figura del responsable del contrato fue introducida por primera vez en nuestra legislación con la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público con el objetivo de reforzar el control del cumplimiento del contrato y agilizar la resolución de las distintas incidencias que pueden surgir durante su ejecución.

En su regulación inicial, se contemplaba a la responsable del contrato como una opción” los órganos de contratación podrán designar a un responsable del contrato”, hasta que, con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP ) se tomó partido: “los órganos de contratación tendrán que designar un responsable del contrato”.

En este caso, un solo verbo sirvió para diseñar el camino de profesionalizar la contratación pública, haciendo imperativo el control ordinario de la misma. (más…)

Aproximación conceptual y rasgos característicos de este sistema de pago a la Ley de Contratos del Sector Público.

La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria regula los anticipos de caja fija en su artículo 78 determinando que son (más…)

Con el fin de prevenir que se puedan producir situaciones de mal uso o de abuso, de la figura jurídica de la contratación de emergencia, la Junta Consultiva del Estado (JCE) recuerda la interpretación de las condiciones bajo las que debe utilizar la tramitación de emergencia y la forma en la que ésta debe realizarse.

El corpus jurídico aprobado durante la vigencia del estado de alarma contiene una inequívoca declaración sobre la aplicación a todos los contratos públicos (que tengan por objeto atender las necesidades derivadas de la protección de las personas y otras medidas adoptadas por el Consejo de Ministros para hacer frente a la COVID-19 de la llamada tramitación de emergencia (procedimiento regulado en el artículo 120 de la LCSP). (más…)