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El Informe 21/2025, de 15 de octubre de 2025, de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña (JCCPC), ofrece un análisis preciso sobre una cuestión que desde hace años divide doctrina y práctica: la compatibilidad de los pagos menores con la prohibición de fraccionamiento indebido prevista en el artículo 99.2 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP).

El citado texto interpreta el artículo 4 del Decreto ley 3/2025, de 4 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de contratación pública, y lo hace a raíz de consultas formuladas por diversos ayuntamientos que buscaban aclarar si es lícito utilizar contratos menores para atender necesidades periódicas o recurrentes.

El Decreto ley introduce la categoría de los “pagos menores”: contratos de obras, servicios o suministros con un valor estimado igual o inferior a 5.000 euros (IVA excluido). Su tramitación se reduce a la aprobación del gasto y la incorporación de la factura correspondiente, sin necesidad de informe jurídico ni memoria justificativa.

Ahora bien, esta agilidad no exime del cumplimiento de los principios generales de la LCSP ni del régimen de publicidad activa. Así, en Cataluña, el artículo 13 de la Ley 19/2014, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, obliga a publicar todos los contratos menores, incluso los inferiores a 5.000 euros, en el perfil del contratante correspondiente.

El núcleo doctrinal del informe es claro: la reiteración de una misma necesidad no convierte por sí sola el contrato menor en irregular. La Junta distingue entre recurrencia legítima y fraccionamiento indebido según tres criterios:

1. Unidad funcional del objeto: solo hay fraccionamiento cuando la división impide satisfacer completamente la necesidad o elude la publicidad.
2. Valor estimado agregado: dentro de un mismo ejercicio anual, el conjunto de contratos no puede superar el umbral del contrato menor (15.000 € para servicios y suministros; 40.000 € para obras).
3. Criterio quinquenal: si, incluso agrupando cinco ejercicios (duración máxima de los contratos de tracto sucesivo según el art. 29.4 LCSP), el valor total no supera el umbral, no debe considerarse fraccionamiento indebido.

Este planteamiento permite dar una respuesta práctica a situaciones frecuentes en pequeños entes locales, entre otros, sin incurrir en infracción administrativa.

Aun con esta flexibilidad, la JCCPC advierte que cumplir las condiciones del contrato menor no obliga a emplearlo. El órgano de contratación debe ponderar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y, si la licitación pública (aunque sea simplificada) resulta más adecuada, debe optarse por esta vía.

También recomienda diversificar los operadores económicos para evitar dependencias y fomentar la competencia efectiva.

El régimen de los pagos menores es aplicable tanto a los contratos administrativos como a los privados de la Administración, y su tramitación no requiere el informe de Secretaría previsto en la disposición adicional tercera de la LCSP.

Aunque el criterio tiene carácter vinculante solo en Cataluña, su argumentación es plenamente coherente con la doctrina estatal (Informes JCCPE 14/2020 y 7/2023) y con la interpretación de la OIReScon y el TACRC, que defienden una concepción funcional del contrato menor como instrumento de eficiencia y no de elusión.

El Informe 21/2025 establece una doctrina equilibrada: la contratación menor puede dar respuesta a necesidades recurrentes sin vulnerar la LCSP, siempre que se utilice con prudencia, transparencia y justificación económica. No es el carácter periódico lo que genera irregularidad, sino el abuso.

La contratación menor no es una brecha, sino una herramienta. El uso que hagamos de ella es lo que determina su legitimidad.

Informe 21-2025

El 22 de julio de 2025 se publicó en el DOGC la Orden ECF/119/2025, de 4 de julio, que aprueba el Plan de contabilidad pública de la Generalitat de Catalunya. Esta orden incorpora la actualización del Plan General de contabilidad de la Generalitat de Catalunya (PGCPGC) respecto al anterior aprobado en 2017.

Las novedades más significativas que se realiza en esta actualización se concretan en los aspectos que se detallan a continuación.

La actualización establece qué plan contable debe aplicarse según el tipo de entidad del sector público, y refuerza la obligación de rendir cuentas y realizar seguimiento presupuestario.

Se establece, independientemente del plan de contabilidad que apliquen las entidades del sector público de la Generalitat que, en caso de discrepancia o no regulación explícita de determinadas operaciones por el plan aplicado por éstas, las normas de registro y valoración, así como los principios y criterios contables del PGCPGC tienen prevalencia.

Se incorpora en la norma de reconocimiento y valoración 18ª, Transferencias, subvenciones, donaciones y legados las normas específicas de aplicación a determinados supuestos de subvenciones, transferencias y aportaciones que la Intervención General de la Generalitat había regulado mediante instrucciones.

Se ha incorporado la nota 27 de la memoria de las cuentas anuales para informar detalladamente de las operaciones y saldos con las entidades del perímetro de consolidación de la Generalitat de Catalunya.

Se incluye una norma de reconocimiento y valoración relativa al tratamiento contable que debe darse a los activos utilizados en los acuerdos de concesión de servicio público. La incorporación de esta nueva norma ha supuesto la modificación del balance para la incorporación de nuevas partidas en el activo, así como la ampliación de información en la memoria, además de la creación de nuevas cuentas en el cuadro de cuentas con sus respectivas definiciones y relaciones contables.

Se modifica la denominación de algunos de los indicadores presupuestarios previstos en la nota 24 de la memoria de las cuentas anuales.

Se ha modificado la nota 21 de la memoria, “Contratación administrativa. Procedimientos de adjudicación» a fin de hacer referencia únicamente a la misma en la que deberá elaborarse la información de contratación administrativa en cada ejercicio de acuerdo con la clasificación de los contratos y procedimientos en vigor.

Por último, se incorporan una serie de modificaciones cuyo objetivo es aclarar, interpretar y desarrollar apartados determinados. Entre otros, la incorporación de la definición del coste de reposición depreciado que deberá utilizarse para determinar el valor en uso para el cálculo del deterioro a los activos con potencial de servicio; la inclusión entre los modelos y las técnicas de valoración previstos para la determinación del valor razonable de un activo, del coste de reposición depreciado, para aquellos activos en los que no exista un mercado activo, así como de otros métodos de valoración de fácil obtención para los bienes muebles y se incluyen las normas de registro y valoración e información de los bienes de patrimonio histórico de naturaleza material a la misma.

Esta Orden entrará en vigor y se aplicará a partir del ejercicio contable que se inicia el día 1 de enero de 2026.

En los contratos de suministros y servicios en función de las necesidades (en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad de bienes oa ejecutar el servicio de forma sucesiva y por precio unitario, sin que el número total de entregas o prestaciones incluidas en el objeto del contrato se defina con exactitud) regulados en la Disposición Adicional 33 de la LCSP la modificación del contrato no es potestativa, sino que debe preverse obligatoriamente en los pliegos de cláusulas administrativas y en el contrato formalizado. Si las necesidades reales son superiores a las inicialmente estimadas, será necesario tramitar una modificación conforme al artículo 204 de la LCSP.

Aplicación de los artículos 301 y 309 de la LCSP:

Para los contratos de precios unitarios en función de las necesidades, el régimen jurídico aplicable a las modificaciones será el de la Disposición Adicional 33a. Se permite un incremento de hasta el 20% del precio inicial del contrato y debe enviarse el expediente correspondiente.

En los contratos de suministros y servicios a precios unitarios con unidades ciertas, la LCSP contempla un régimen que permite un incremento de hasta el 10% del precio del contrato sin considerarse modificación. Esto no requiere la tramitación de un expediente de modificación, pero deben cumplirse los requisitos del artículo 301 (suministros) y 309 (servicios). En los suministros, debe acreditarse la financiación desde el inicio del expediente, mientras que en los servicios no es necesario y el pago se realiza directamente en la liquidación. (más…)

La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIRESCON) En 2023 se efectuaron en España, 196.763 licitaciones (un 7,66% más que en 2022), por un importe total (PBL, sin incluir impuestos) de 107.557, 67 millones de euros (un 8,56% más que en el año precedente).

El sector público estatal aumentó su importe licitado en un 36,03% y su importe por encima del total de las pujas hasta el 33,61%. El Sector Público Autonómico experimentó un incremento del 7,72% del importe de las pujas, alcanzando el 40,45% del importe total licitado en España, destacando la C.A. de Cataluña y la C.A. de Andalucía, por este orden registrando un peso en el total de licitado en el ámbito autonómico del 20,43% y 15,93% respectivamente). Sin embargo, a nivel del Sector Público Local, el importe licitado disminuyó un 13,11% respecto al año anterior, lo que supuso que gestionara el 25,94% de las licitaciones totales. Las entidades locales de la C.A. de Cataluña son las que más volumen suben, representando el 18,32% del total del sector, seguidas de las de la C.A. de Andalucía con un 16,80% del sector. (más…)

La Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 2024 (STS 841/2024) determina que cuando en un contrato de ejecución de obra y explotación de una concesión las obras las realice una empresa del mismo grupo que la concesionaria que forma parte del mismo accionariado, confundiéndose las figuras de la concesionaria y la constructora, no existen razones para entender que la concesionaria ha soportado como coste el beneficio industrial de la ejecución de las obras realizadas.

El artículo 280.1, de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público prevé, sobre los efectos de la resolución de las concesiones, que:

«En los supuestos de resolución por causa imputable a la Administración, ésta abonará en todo caso al concesionario el importe de las inversiones realizadas en razón de la expropiación de terrenos, ejecución de obras de construcción y adquisición de bienes que sean necesarios para la explotación de la obra objeto de la concesión, atendiendo al grado de amortización. A tal efecto, se aplicará un criterio de amortización lineal La cantidad resultante debe fijarse dentro del plazo de tres meses, salvo que se establezca otro en el pliego de cláusulas administrativas particulares»

Entiende la sentencia referida que «la inversión sobre la ejecución de las obras a que se refiere el artículo 266.1 del TRLCAP, no comporta, en un caso como el ahora examinado, el abono del 6% del beneficio industrial, ya que la primera cuestión de interés casacional que se suscita aparece aquí enturbiada por las circunstancias de este caso, en concreto por la confusión entre las figuras de la concesionaria y la constructora, que impiden que consideremos a la constructora como un tercero ajeno a la relación contractual entre la concesionaria y la Administración contratante, lo que no nos permite encarar, en términos generales, la cuestión sobre la inclusión o no de ese beneficio industrial de un tercero, la constructora».

Efecto de las modificaciones previstas en los Pliegos sobre el Valor Estimado del Contrato

El artículo 204 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, establece que los contratos de las administraciones públicas se podrán modificar durante su vigencia hasta un máximo del 20 % del precio inicial.

Ante esta posibilidad, los Poderes Adjudicadores disponen de un abanico de posibilidades para configurar la estructura económica de los contratos sujetos a la LCSP, aplicando los criterios que a estos efectos estableció la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalidad de Cataluña en su Informe 2/2020, 27 de marzo, relativo al cálculo del porcentaje de modificación de los contratos y cálculo del valor estimado de los contratos en caso de que los pliegos de cláusulas administrativas particulares adviertan de la posibilidad de modificarlos y se prevea la posibilidad de prorrogar su duración.

Así, a modo de ejemplo, se analizan varios supuestos para el cálculo del valor estimado de los contratos con el límite del 20 % del precio inicial, en función de la duración de los mismos y la previsión o no de prórrogas. (más…)

Según el artículo 145.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, la adjudicación de los debe efectuarse utilizando una pluralidad de criterios de adjudicación en base a la mejor relación calidad- precio, dando preponderancia, siempre que sea posible, a quienes hagan referencia a características del objeto del contrato que puedan valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de las fórmulas establecidas en los pliegos.

Esta preponderancia responde a la necesidad de limitar la discrecionalidad administrativa en la adjudicación del contrato. A la hora de diseñar los pliegos de condiciones, los órganos de contratación podrán elegir entre distintas fórmulas para la distribución de la puntuación entre los licitadores. Una de las cuestiones más controvertidas de los últimos años en la doctrina administrativa ha sido la validez de las fórmulas de valoración que se traducen en el establecimiento de los llamados «umbrales de saciedad».

Podemos definir los umbrales de saciedad como ese punto a partir del cual una oferta no recibe una mejor valoración en relación con un criterio evaluado de forma automática. Es decir, implica una especie de “barrera” a partir de la cual los esfuerzos en la oferta no implicarán una mejora en la valoración del criterio automático al que se aplica (o si lo hacen, será marginalmente).

Las opiniones doctrinales contrarias a la introducción de umbrales de saciedad para la valoración de criterios objetivos sostienen que éstos vulneran los principios de eficiencia, igualdad de trato y libre concurrencia, suponen la predicibilidad en la puntuación de los criterios evaluables y “no hacen sino desincentivar los potenciales licitadores a presentar ofertas económicas más competitivas y ventajosas, dada la nula recompensa que obtendrán, aunque, en muchos casos, serían perfectamente “viables económicamente” más allá del umbral fijado (Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público, Resoluciones 102 /2019 y 75/2020). A su favor se posiciona la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado en su Expediente 1/21 de 28 de julio de 2021, e indica que los umbrales de saciedad serán legítimos siempre que persigan “realizar una función tendente a garantizar la viabilidad de la proposición de los licitadores cuando el órgano de contratación entienda justificadamente que por debajo de un determinado límite económico el contrato corre riesgo de no poder cumplirse”.

El Tribunal Constitucional, en su reciente sentencia 1786/2024, de 5 de marzo, pacifica la doctrina al resolver esta cuestión de interés casacional y avala la aplicación de los umbrales de saciedad. Considera el Alto Tribunal que no existe prohibición explícita ni en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, ni en la Directiva Europea 2014/24/UE sobre contratación pública. Sin embargo, recuerda el Tribunal que el criterio relativo al precio no equivale necesariamente a precio más bajo, ya que junto a criterios de evaluación basados ​​en costes incorpora otros criterios que permiten la evaluación de la calidad de los servicios, en busca de la mejor relación calidad-precio. El poder adjudicador precisará, en los pliegos de la contratación, la ponderación relativa que otorgue a cada uno de los criterios elegidos para determinar la oferta económicamente más ventajosa, pudiendo expresarse esta ponderación fijando una banda de valores con una amplitud máxima adecuada.

Por todo ello, el Tribunal Constitucional resuelve esta cuestión de interés casacional y concluye con ello el debate doctrinal al establecer que no existe en la regulación de la vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, impedimento a la fijación a los pliegos de índices o umbrales de saciedad que limiten la evaluación de las ofertas económicas, siempre que estén justificados en el expediente en relación con las prestaciones que constituyan el objeto del contrato y respeten las disposiciones legales sobre criterios de adjudicación y principios en materia de contratación pública.

Tanto el artículo 145.4 como la Disposición Adicional 41 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), limitan la discrecionalidad del poder adjudicador a la hora de configurar libremente los criterios de adjudicación de una licitación.

El arte. 145.4 de la LCSP prevé que:

«Los órganos de contratación velarán por que se establezcan criterios de adjudicación que permitan obtener obras, suministros y servicios de gran calidad que respondan lo mejor posible a sus necesidades; y, en especial, en los procedimientos de contratos de servicios que tengan por objeto prestaciones de carácter intelectual, como los servicios de ingeniería y arquitectura».

En los contratos de servicios del Anexo IV, así como en los contratos que tengan por objeto prestaciones de carácter intelectual, los criterios relacionados con la calidad tendrán que representar, al menos, el 51 % de la puntuación asignable en la valoración de las ofertas, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2.a) del artículo 146.

Así, la Disposición Adicional 41a de la LCSP prevé normas específicas de contratación pública para determinados servicios y, en este sentido, reconoce “la naturaleza de prestaciones de carácter intelectual en los servicios de arquitectura, ingeniería, consultoría y urbanismo, con los efectos que se deriven de las previsiones contenidas en esta Ley”.

En sentido contrario, en aquellos contratos enmarcados en dichos supuestos, el precio no podrá tener una ponderación superior al 49%, bajo riesgo de litigiosidad administrativa a la luz de la jurisprudencia interpretativa en relación con la consideración de prestación de carácter intelectual, disquisición ésta que no pretende ser eje central del presente artículo.

El uso del fraccionamiento de la contratación con el objetivo de beneficiarse del régimen jurídico de los contratos menores se ha convertido en una práctica que, conscientes de su ilicitud, está siendo penalizada como una peculiar modalidad del delito de prevaricación.

 Sin embargo, consideramos importante destacar que, no toda irregularidad administrativa constituye una actividad delictiva. En este sentido, el Tribunal Supremo ha subrayado reiteradamente que:

«El delito de prevaricación no intenta sustituir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en su tarea genérica de control del sometimiento de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho, sino de sancionar supuestos-límite en los que la posición de superioridad que proporciona el ejercicio de la función pública se utiliza para imponer arbitrariamente el mero capricho de la Autoridad o Funcionario, perjudicando al ciudadano afectado (oa los intereses generales de la Administración Pública) en un injustificado ejercicio de abuso de poder. ilegalidad sino la arbitrariedad lo que se sanciona.»

Así pues, la línea que distingue a la irregularidad administrativa de la actividad delictiva reside en que el Código Penal castiga la arbitrariedad de la decisión. La ilegalidad por sí sola no es suficiente; la sanción se dirige hacia aquellos casos en los que el poder conferido por la función pública se convierte en un instrumento para imponer decisiones arbitrarias, lesionando los derechos de los ciudadanos o los intereses generales de la administración.

La jurisprudencia destaca, así, que la utilización abusiva del fraccionamiento de la contratación no sólo vulnera la normativa vigente, sino que, aún más relevante, constituye una expresión de poder arbitrario que atenta contra la confianza pública y la integridad del sistema administrativo.

En definitiva, la lucha contra la prevaricación en el contexto del fraccionamiento contractual no es sólo una cuestión de cumplir con la legalidad, sino de preservar los principios fundamentales de justicia y responsabilidad en el ejercicio de la función pública. La tolerancia cero frente a estas prácticas no sólo garantiza la integridad de los procedimientos administrativos, sino que protege a los ciudadanos y los intereses generales de un ejercicio injustificado de poder arbitrario.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible, también conocidos como ODS, constituyen un llamamiento universal a la acción para poner fin a la pobreza, proteger el planeta y mejorar las vidas y perspectivas de las personas en todo el mundo.

En 2015, la Asamblea General de la ONU aprobó la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Este plan, que se elaboró ​​en más de dos años de consultas públicas, interacción con la sociedad civil y negociaciones entre los países, recoge los objetivos de desarrollo sostenible, que son 17, comprometiéndose a cumplirlos en el plazo de 15 años. La Agenda plantea estos 17 objetivos con 169 metas de carácter integrado e indivisible que abarcan las esferas económica, social y ambiental.

En el marco de los compromisos de los Ayuntamientos con el desarrollo sostenible y en particular, con el cumplimiento de la agenda 2030, puede realizarse un trabajo de alineación del Presupuesto municipal con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. El presupuesto es un instrumento versátil y útil para armonizar y articular las distintas políticas públicas con los ODS. Se trata de la principal herramienta de planificación e implantación de políticas que contribuyen a la sostenibilidad económica, social y ambiental, por lo que es necesario que se les dote de una perspectiva multidimensional y transversal, e ir más allá del mero concepto numérico de ingresos y gastos.

La metodología de esta alineación parte del aterrizaje de los ODS y sus metas en la realidad de un municipio. Este aterrizaje -habitualmente llamado «localización»- se lleva a cabo para aportar un enfoque local a la estrategia que plantea la ONU, de carácter universal. Por eso, es conveniente seleccionar un conjunto de metas a contemplar en cada uno de los ODS, poniendo el foco exclusivamente en aquellas de alcance municipal y que se pueden aplicar directamente a la realidad del municipio.

Cabe destacar que el ejercicio de alineamiento debe llevarse a cabo de acuerdo con políticas y programas de gasto, identificando los ODS que tienen relación directa con cada una de las actuaciones presupuestadas y considerando que todas impactan en la consecución de los ODS seleccionados. El alineamiento parte de un ODS principal que puede contribuir directamente a la acción presupuestada, sin perjuicio de que existan ODS secundarios que también aportan a la actuación. A estos efectos, se consideran todas las políticas de gastos que forman parte del presupuesto.

Por último, cabe mencionar que la presentación de resultados de la alineación se hará agrupando los ODS en tres dimensiones: la social, la económica y el ambiental, para ofrecer una lectura más didáctica del balance global de alineamiento del presupuesto con los objetivos de la Agenda 2030 y proporcionando el soporte que permite la integración y coordinación de las diferentes políticas públicas.

Ésta es una metodología que permite dar un nuevo enfoque a los presupuestos municipales y, sin duda, puede constituir una herramienta de gran utilidad en el futuro inmediato para los gestores públicos comprometidos con los ODS.