#EficiènciaPública

La recent Sentència del Tribunal Suprem núm. 130/2026, de 10 de febrer, aporta una precisió especialment rellevant en la configuració jurídica dels encàrrecs a mitjans propis, en particular en aquells supòsits en què la relació instrumental es construeix respecte de diverses administracions públiques. Lluny de qüestionar la viabilitat de les estructures de mitjà propi compartit, la resolució consolida una línia jurisprudencial que en reforça la coherència interna i n’eleva el nivell d’exigència, desplaçant el centre de gravetat des dels elements formals cap a l’anàlisi material del control.

L’article 32 de la Llei 9/2017, de Contractes del Sector Públic, permet que un poder adjudicador encarregui prestacions a una altra entitat sense necessitat de licitació quan aquesta actua com a mitjà propi personificat. Aquesta tècnica es fonamenta en la idea que no existeix una relació contractual entre subjectes autònoms, sinó una forma d’autoorganització interna. Ara bé, aquest desplaçament fora de les regles de concurrència només és admissible quan es compleixen estrictament els requisits legals, entre els quals ocupa un lloc central el denominat control anàleg.

Quan el mitjà propi és compartit per diversos poders adjudicadors, la pròpia llei admet expressament que aquest control pugui exercir-se de manera conjunta. Això respon a una realitat organitzativa evident, especialment en l’àmbit local, on són freqüents les estructures instrumentals participades per múltiples entitats. La jurisprudència del Tribunal Suprem ha assumit aquesta configuració i ha deixat clar que no és necessari que cada administració disposi d’un control individual ni d’una posició majoritària sobre l’entitat instrumental.

En aquest sentit, les resolucions més recents (i de manera destacada la Sentència 1547/2025) han contribuït a desfer una lectura excessivament rígida del control anàleg, afirmant que la seva existència ha d’analitzar-se des d’una perspectiva conjunta i no fragmentària. La participació minoritària d’un dels ens no exclou, per si sola, la possibilitat de considerar-lo integrat en una relació in house, sempre que el conjunt d’administracions exerceixi una influència efectiva sobre l’entitat.

La STS 130/2026 no altera aquest plantejament, però introdueix un matís decisiu que en condiciona l’aplicació pràctica. El Tribunal no qüestiona la validesa del control anàleg conjunt, però rebutja que aquest pugui construir-se sobre bases merament formals. La presència de totes les entitats en el capital o en els òrgans de govern no és suficient si, en la pràctica, la capacitat de decisió es concentra en una única administració.

El cas analitzat és especialment il·lustratiu. Una societat pública plurimunicipal amb capital íntegrament públic i amb representació formal de tots els ens participants és considerada pel Tribunal com a no apte per actuar com a mitjà propi respecte d’un dels seus socis, en la mesura que aquest no disposava d’una capacitat real d’influència sobre les decisions estratègiques. El règim de majories i la configuració dels òrgans socials permetien a l’entitat dominant adoptar decisions de manera unilateral, deixant la resta d’administracions en una posició essencialment accessòria.

A partir d’aquesta constatació, el Tribunal Suprem formula una idea que, sense ser nova, adquireix ara una centralitat operativa indiscutible: el control anàleg conjunt només existeix quan totes les entitats que poden efectuar encàrrecs participen realment en la direcció estratègica i en les decisions significatives del mitjà propi. Quan el control descansa de fet en un únic ens, la figura es desvirtua, encara que es compleixin formalment els requisits legals.

Aquest plantejament comporta un desplaçament clar del focus d’anàlisi. El percentatge de participació en el capital o la mera presència en òrgans de govern deixen de ser elements determinants per si sols. El que passa a ser rellevant és el disseny efectiu de la governança: el sistema de majories, la possibilitat d’influir o bloquejar decisions, la distribució real del poder en els òrgans decisoris i, en definitiva, la capacitat de cada entitat per incidir en l’orientació de l’entitat instrumental.

No es tracta, per tant, d’un enduriment de la figura del mitjà propi en si mateixa, sinó d’una exigència més gran de coherència entre la seva configuració formal i el seu funcionament real. La jurisprudència recent del Tribunal Suprem pot llegir-se, en aquest sentit, com un equilibri entre dues idees aparentment tensionades però en realitat complementàries: d’una banda, una certa flexibilitat en l’admissió d’estructures de control compartit, fins i tot amb participacions desiguals; de l’altra, una exigència reforçada que aquest control sigui efectiu, compartit i no merament nominal.

La conseqüència és clara. Les estructures de mitjà propi compartit continuen essent una eina vàlida i necessària en l’organització del sector públic, però requereixen una revisió més acurada del seu disseny institucional. El repte no és tant definir qui participa en l’entitat, sinó com es distribueix i s’exerceix realment el poder de decisió.

L’Informe 21/2025, de 15 d’octubre de 2025, de la Junta Consultiva de Contractació Pública de Catalunya (JCCPC), ofereix una anàlisi precisa sobre una qüestió que fa anys divideix doctrina i pràctica: la compatibilitat dels pagaments menors amb la prohibició de fraccionament indegut prevista a l’article 99.2 de la Llei 9/2017, de Contractes del Sector Públic (LCSP).

L’esmentat text interpreta l’article 4 del Decret llei 3/2025, de 4 de març, pel qual s’adopten mesures urgents en matèria de contractació pública, i ho fa arran de consultes formulades per diversos ajuntaments que buscaven aclarir si és lícit utilitzar contractes menors per atendre necessitats periòdiques o recurrents.

El Decret llei introdueix la categoria dels “pagaments menors”: contractes d’obres, serveis o subministraments de valor estimat igual o inferior a 5.000 euros (IVA exclòs). La seva tramitació es redueix a l’aprovació de la despesa i la incorporació de la factura corresponent, sense necessitat d’informe jurídic ni memòria justificativa.

Ara bé, aquesta agilitat no eximeix de complir els principis generals de la LCSP ni el règim de publicitat activa. Així, a Catalunya, l’article 13 de la Llei 19/2014, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, obliga a publicar tots els contractes menors, fins i tot els inferiors a 5.000 euros, al perfil del contractant corresponent.

El nucli doctrinal de l’informe és clar: la reiteració d’una mateixa necessitat no converteix per si sola el contracte menor en irregular. La Junta distingeix entre recurrència legítima i fraccionament indegut segons tres criteris:

1. Unitat funcional de l’objecte: només hi ha fraccionament quan la divisió impedeix satisfer completament la necessitat o eludeix la publicitat.
2. Valor estimat agregat: dins d’una mateixa anualitat, el conjunt de contractes no pot superar el llindar del contracte menor (15.000 € per a serveis i subministraments; 40.000 € per a obres).
3. Criteri quinquennal: si, fins i tot agrupant cinc exercicis (durada màxima dels contractes de tracte successiu segons l’art. 29.4 LCSP), el valor total no supera el llindar, no s’ha de considerar fraccionament indegut.

Aquest plantejament permet donar resposta pràctica a situacions freqüents en petits ens locals, entre d’altres, sense incórrer en infracció administrativa.

Tot i aquesta flexibilitat, la JCCPC adverteix que complir les condicions del contracte menor no obliga a emprar-lo. L’òrgan de contractació ha de ponderar l’eficiència en l’ús dels recursos públics i, si la licitació pública (encara que simplificada) resulta més adequada, cal optar per aquesta via.

També recomana diversificar els operadors econòmics per evitar dependències i fomentar la competència efectiva.

El règim dels pagaments menors és aplicable tant als contractes administratius com als privats de l’Administració, i la seva tramitació no requereix l’informe de Secretaria previst a la disposició addicional tercera de la LCSP.

Encara que el criteri és vinculant només a Catalunya, la seva argumentació és plenament coherent amb la doctrina estatal (Informes JCCPE 14/2020 i 7/2023) i amb la interpretació de la OIReScon i el TACRC, que defensen una concepció funcional del contracte menor com a instrument d’eficiència i no d’elusió.

L’Informe 21/2025 estableix una doctrina equilibrada: la contractació menor pot donar resposta a necessitats recurrents sense vulnerar la LCSP, sempre que s’utilitzi amb prudència, transparència i justificació econòmica. No és el caràcter periòdic el que genera irregularitat, sinó l’abús.

La contractació menor no és una escletxa, sinó una eina. L’ús que en fem és el que en determina la legitimitat.

Informe 21-2025

La contractació pública representa un dels pilars fonamentals de la despesa i la gestió administrativa a Espanya, amb una incidència directa sobre l’economia i el benestar social.

Segons dades de l’OCDE, el nivell de despesa en contractació pública durant l’any 2022 va ser de l’11,52% del Producte Interior Brut (PIB) i el 24,11% del total de la despesa pública, tal com es reflecteix en les estadístiques del document Government at a Glance, recollides per l’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmics (OCDE) a l’OECD.Stat, i de les quals es fa ressò l’Oficina Independent de Regulació i Supervisió de la Contractació (OIReScon) en el seu Informe Anual de Supervisió 2023.

Article revista mon juridic