Publicación por parte del MINHAP de documento de preguntas y respuestas relacionadas con la aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria a las entidades locales

El Ministerio de Hacienda y Función Pública, por medio de la Subdirección General de Estudios y Financiación de las Entidades Locales, ha publicado un documento de preguntas y respuestas relacionadas con la aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria a las entidades locales.

El documento publicado tiene por objeto dar publicidad a las respuestas que se han remitido a las entidades locales que han presentado consultas sobre cuestiones relacionadas con la regulación en materia presupuestaria contenida en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) y del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 272 004, de 5 de marzo (TRLRHL), así como en la normativa aprobada en el marco de aquellas, todo esto considerando el ámbito material de competencias de la Subdirección General de Estudios y Financiación de las entidades locales.

En los últimos 5 años la Subdirección General de Estudios ha dado respuesta a más de 4.600 consultas, sólo desde el buzón de consultas.normativapresup_EELL@minhafp.es. De estas contestaciones se ha realizado una selección de 77 consultas, bien atendiendo al número recibido sobre una misma cuestión, bien considerando el interés que un asunto concreto puede tener para las entidades locales, con respecto al destino del superávit y del remanente de tesorería para gastos generales (RTGG); la aplicación de este resultado inversiones financieramente sostenibles, teniendo en cuenta el recientemente aprobado Real Decreto Ley 1/2018, de 23 de marzo, por el que se prorroga para 2018 el destino del superávit de las corporaciones locales para inversiones financieramente sostenibles y se modifica el ámbito objetivo de estas; al régimen presupuestario, y el suministro de información financiera.

A continuación hemos considerado oportuno realizar una selección de dos consultas por materia, con el fin de resumir brevemente la posición del Ministerio al respecto.

Adjuntamos documento completo (en formato pdf) por si es de su interés:

En relación con el destino del superávit presupuestario

Cuestión planteada

Una entidad local ha liquidado el presupuesto de 2016 con superávit y remanente de tesorería para gastos generales positivo. Por tanto y dado que tiene deuda a largo plazo entra en vigor la obligación de amortizar deuda del artículo 32 de la LOEPSF. El problema al que se enfrenta esta Administración en caso de cumplir con esta obligación es poner en riesgo la posibilidad de pago de facturas, nóminas y seguros sociales por la falta de liquidez. Es posible solicitar una exención del cumplimiento de aquella obligación? Se puede justificar de alguna manera no cumplir con el artículo 32 de la LOEPSF y no amortizar deuda?

Respuesta

Cabe destacar que la aplicación del artículo 32 de la LOEPSF es obligatoria, calificando el incumplimiento culpable de este mandato como infracción muy grave en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

En cuanto a las dificultades que conllevaría la aplicación de este precepto en la tesorería municipal, hay que partir de la consideración de que el correcto nivelación del presupuesto exige que los ingresos corrientes sean suficientes para atender los gastos corrientes y la cuota de amortización de la deuda financiera de la Entidad. Para la correcta aplicación de este principio de técnica presupuestaria se debe hacer una estimación realista tanto de los ingresos como de los gastos, lo que contribuye, si bien como punto de inicio, evitar problemas de liquidez como los referidos al correo remitido.

En segundo lugar, hay que recordar que el remanente de tesorería para gastos generales representa un «ahorro» por la entidad local, y que debe ser una magnitud «líquida» en el corto plazo.

Si los problemas de liquidez referidos obedecen a una sobrevaloración del remanente, es recomendable que se incremente la dotación de la provisión por derechos de dudoso cobro, con el fin de reflejar una imagen fiel del importe de esta magnitud y su disponibilidad líquida en el corto plazo.

Además, el RTGG constituye el principal medio para financiar las modificaciones de crédito que durante la ejecución del presupuesto tengan que tramitar, de ahí la necesidad de que ese sea realmente una magnitud líquida y de la importancia de efectuar una correcta valoración de los derechos de dudosa o difícil recaudación.

Teniendo en cuenta lo anterior, dado que la consulta se está presentando en 2018, la entidad local debería proceder de la manera:

En primer lugar, cuando se liquide el presupuesto del ejercicio 2017, del importe del RTGG resultante de la liquidación deberá descontar la parte que tuvo que destinarse a amortización anticipada de deuda en aplicación del artículo 32 de la LOEPSF en el ejercicio 2017.

Una vez descontado el RTGG de 2017 el importe destinado a amortización de deuda, se comparará el saldo resultante con el superávit de 2017 y se volvería a aplicar en su caso el artículo 32 y/o la disposición adicional 6ª de la LOEPSF, siempre que se apruebe su prórroga para 2018, como así ha ocurrido, finalmente, mediante el Real decreto ley 1/2018, de 23 de marzo, por el que se prorroga para 2018 el destino del superávit de las corporaciones locales para inversiones financieramente sostenibles y se modifica el ámbito objetivo de estas.

Cuestión planteada

En relación con la disposición adicional sexta de la LOEPSF y partiendo de la base de que la entidad local cumple con todos los requisitos previstos en la misma, plantea dudas su apartado 2.b). en concreto, el significado de la expresión: «En caso de que, dadas las obligaciones mencionadas en la letra a) anterior, el importe señalado en la letra a) anterior se mantuviera con signo positivo y la corporación local optara a la aplicación de lo dispuesto en la letra c) siguiente, se deberá destinar, como mínimo, el porcentaje de este saldo por amortizar operaciones de endeudamiento que estén vigentes que sea necesario para que la corporación local no incurra en déficit en términos de contabilidad nacional en el ejercicio 2014″. Significa que se amortizará toda la deuda viva que tuviera el Ayuntamiento hasta estos momentos, o se cumple aquella regla si se decidiera amortizar totalmente un préstamo a largo plazo con una entidad financiera que representa un porcentaje aproximado del 11,71% de esta deuda viva?

Respuesta

En primer lugar, se debe comprobar si se ha de aplicar el artículo 12.5 de la LOEPSF, por haber obtenido en 2016 ingresos de carácter no finalista por encima del cual prevé el presupuesto (efectivamente recaudados). Si ha sido así, por el importe de estos mayores ingresos ha de amortizar deuda con el RTGG vía suplemento de crédito. Este mayor gasto reduce tanto el importe del RTGG que podrá utilizar a continuación como el importe del superávit a aplicar según la LOEPSF. Por lo tanto, el Ayuntamiento deberá tener RTGG positivo, al menos por el importe de estos mayores ingresos, si es que los ha obtenido.

A continuación, la entidad local debe ver si está en el ámbito de aplicación del artículo 32 de la LOEPSF y, en su caso, si puede aplicar la disposición adicional 6ª de la LOEPSF (que es opcional) y siempre que se prorrogue. Esta norma permite flexibilizar el destino del superávit con reglas especiales en cuanto a la regla de gasto.

En relación con lo anterior, hay que indicar que, para la aplicación del artículo 32 de la LOEPSF, se debe considerar el superávit consolidado y la deuda financiera de la corporación local en términos de contabilidad nacional (nos principal y sus entes dependientes clasificados como administración pública).

Así, partiendo de los datos de la liquidación de 2016, de calcular el importe del superávit presupuestario en los términos anteriores, así como el importe del RTGG que debe ser positivo, ambos después de aplica el artículo 12.5 de la LOEPSF, según lo expuesto anteriormente (para coger el menor de los dos importes entre el resto del RTGG y el resto del superávit). Asimismo, debe considerarse el importe de la deuda pendiente de amortizar (después de aplicar el citado artículo 12.5). Después, tiene que ver si podría aplicar la disposición adicional 6ª de la LOEPSF verificando si cumple los requisitos siguientes:

• Límite de deuda, es decir, 110% sobre los ingresos corrientes liquidados del ejercicio anterior de acuerdo al TRLRHL.
• Superávit en términos de contabilidad nacional que es la capacidad de financiación (porque si tuviera necesidad de financiación no se aplicaría la disposición adicional 6ª ni aplicaría el artículo 32, ambos de la LOEPSF).
• RTGG ajustado a las obligaciones financiadas vía préstamos en los mecanismos de pago a proveedores y en todos aquellos otros mecanismos extraordinarios que hayan convertido deuda del RTGG en deuda financiera a largo plazo, por lo que este RTGG «ajustado» sea positivo (únicamente a efectos de comprobar el cumplimiento del apartado 1 de la disposición adicional 6ª).
• Y PMP con cumplimiento del plazo máximo de pago establecido en la normativa de morosidad (30 días) en el momento de iniciar el expediente de inversión (esto último sólo en el caso de que la entidad local quisiera realizar inversiones financieramente sostenibles), así como no tener obligaciones pendientes de pago en el saldo del RTGG de 2016.

De cumplir con todos los requisitos podrá destinar el menor entre el superávit de 2016 y el RTGG de 2016 (no el ajustado):

1. En primer lugar a imputar las obligaciones pendientes contabilizadas en la cuenta (413) o equivalentes, siempre que proceda su imputación. Este gasto afecta tanto a la estabilidad como la regla de gasto.
2. Si aún queda saldo positivo, inversiones financieramente sostenibles (Desde ahora IFS) de acuerdo con la disposición adicional 16ª del TRLRHL, con el límite del superávit previsto al cierre del ejercicio. Los mayores gastos no serían computables a efectos de la regla de gasto, pero sí que se consideran para determinar el cumplimiento del objetivo de estabilidad.
3. Y, finalmente, a reducción de deuda, si sigue quedando saldo pendiente del importe del superávit después de invertir, sin efecto en este caso ni en la estabilidad ni a la regla de gasto. De incumplir cualquiera de los requisitos mencionados de la disposición adicional 6ª, se destinaría todo el superávit (vía RTGG) en la reducción de deuda en aplicación del artículo 32.

Si el superávit es superior al RTGG, todo el RTGG debe utilizarse en el marco del artículo 32 y de la disposición adicional 6ª de la LOEPSF, ya que el superávit no es una fuente de financiación según el TRLRHL y el RD 500/1990.

Si el RTGG es superior al superávit, esta diferencia puede ser utilizada como fuente de financiación con los únicos límites del TRLRHL y del RD 500/1990 aunque, con efectos, en su caso, tanto en la estabilidad como en la regla de gasto.

En relación con el ámbito objetivo de las Inversiones financieramente sostenibles (IFS)

Cuestión planteada

Un Ayuntamiento pretende la rehabilitación de un edificio destinado a la actualidad en nave almacén para hacer un nuevo Centro de Salud, ya que el actual es pequeño e insuficiente para la demanda actual. La Comunidad Autónoma sólo ha ofrecido ayuda para el mobiliario del mismo, por lo que su ejecución la financiaría íntegramente el Ayuntamiento.

Se quiere tramitar como inversión financieramente sostenible incluyéndose en el grupo de programas 933, Gestión del patrimonio, pero se plantea la duda de si efectivamente puede ser, ya que la Nota de la Secretaría General de Coordinación (ahora, Financiación) Autonómica local, de 13 de abril de 2015, relativa al contenido de aquel grupo de programas indica que «por lo que se refiere a la definición de inversiones financieramente sostenibles hay que considerar incluidos en su ámbito objetivo de aplicación los gastos de rehabilitación y conservación en edificios de uso múltiple y en infraestructuras e inmuebles propiedad de las entidades locales afectos a usos concretos de ámbitos tales como educativo, deportivo, cultural o social».

En el párrafo transcrito habla de usos concretos de ámbitos como …, es decir, parece que la enumeración es ejemplificativa y no limitativa, por lo que podría entender también el ámbito sanitario.

También se nos plantea, si no fuera posible la inclusión de esta obra como inversión financieramente sostenible, si pudiera tramitar como tal la rehabilitación del edificio para destino a uso múltiple, ya que las dimensiones del edificio lo permitiría, destinándolo a diversos usos y entre estos el de centro de salud.

Respuesta

En respuesta a la consulta planteada, la disposición adicional 16ª del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, establece los grupos de programa en los que las inversiones financieramente sostenibles ( desde ahora, IFS) deben tener reflejo presupuestario, e indica que en el grupo de programa 933 se incluirán las inversiones «aplicadas a la rehabilitación y reparación de infraestructuras e inmuebles propiedad del ente local afectos al servicio público» . Es decir, para que una IFS pueda formar parte del grupo de programa 933 se deben cumplir dos condiciones: que el inmueble sea de titularidad municipal y que se vaya a destinar a un servicio público.

Teniendo en cuenta lo anterior y la nota de esta Secretaría a que se refiere en su correo, se concluye que la rehabilitación de un edificio para ser un Centro de Salud puede considerar IFS e incluir en el grupo de programa 933.

Cuestión planteada

Un Ayuntamiento quiere modernizar todos los programas de facturación, contabilidad, gestión tributaria y licitación. Podría incluir el gasto en el grupo de programas 491 o 492 como administración electrónica?

Respuesta

El apartado 1 de la disposición adicional 16ª del TRLRHL señala los grupos de programas en que las IFS deben tener reflejo presupuestario, recogidos en el anexo I de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, modificada por la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo.

Los grupos de programa al que hace referencia a su consulta, y que figuran en el citado apartado, se encuadran en el área de gasto 4, en la que se integran «Los gastos de actividades, servicios y transferencias que tienden a desarrollar el potencial de los diferentes sectores de la actividad económica. Por ello, es más adecuado encuadrar la modernización de los programas de facturación, contabilidad, gestión tributaria y licitación en el área de gasto 9, en la que se incluyen «los gastos relativas a actividades que afecten, con carácter general, a la entidad local, y que consistan en el ejercicio de funciones de gobierno o de apoyo administrativo y de soporte lógico y técnico a toda la organización» y, en concreto, en la política de gasto 93.

En relación con esta política de gasto, el apartado 1 de la disposición adicional 16ª del TRLRHL sólo cita el grupo de programa «933. Gestión del patrimonio» ya continuación se indica «aplicadas a la rehabilitación y reparación de infraestructuras e inmuebles propiedad de la entidad local afectos al servicio público». En este grupo de programa en concreto no se pueden incorporar los gastos de modernización de los programas objeto de la consulta, por lo que este tipo de gasto no constituye IFS.

En relación con las consultas relativas a la aplicación de la normativa presupuestaria

Cuestión planteada

Un Ayuntamiento contratará la elaboración de un Plan de Igualdad que luego se someterá a aprobación y tendrá una vigencia de cuatro años. A priori el Ayuntamiento considera que se encuentra ante un contrato de servicios y parece que debería llevarse a una partida del capítulo 2 de gastos. Sin embargo, leyendo la descripción del artículo 64, que realiza la Orden EHA / 3565/2008, de 3 de diciembre, le surge la duda de si se debería imputar a capítulo 6.

Respuesta

De acuerdo con lo establecido en el anexo III de la Orden EHA / 3565/2008, son imputables al artículo 64 los «gastos realizados en un ejercicio, no materializados en activos, susceptibles de producir sus efectos en varios ejercicios futuros, campañas de promoción de turismo, (…) o cualquier otro de esta naturaleza, relacionados con la actividad de la entidad local o sus organismos autónomos». Por ello, la elaboración y posterior divulgación de un Plan de Igualdad es un gasto que cumple con los requisitos anteriormente citados, ya que no lleva asociada la adquisición de ningún activo, sus efectos se extienden a varios ejercicios futuros y puede ser asimilado en su naturaleza a una campaña de promoción de turismo, tratándose además de una actividad competencia de la entidad local.

En apoyo a este argumento, se podría citar la Resolución de 20 de enero de 2014, de la Dirección General de Presupuestos, que establece que en el presupuesto estatal se imputarán al artículo 64 «los gastos de formación y mantenimiento del catastro inmobiliario, gastos de actualización y revisión del inventario general de bienes del Estado, elaboración y actualización de estadísticas, padrones y censos así como las campañas de concienciación social, de información y sensibilización sobre medio ambiente, prevención de accidentes, conductas saludables», entre otros.

Cuestión planteada

Un Ayuntamiento plantea en qué programa presupuestario debe imputar los siguientes gastos:

1. Escuela de formación de adultos municipal. El Ayuntamiento tiene personal propio como profesores (gasto de capítulo 1).
2. Escuela de música municipal. La entidad tiene un contrato de concesión y paga una subvención para reducir el precio al usuario final (472).
3. Guardería municipal. Al igual que el caso anterior la entidad tiene un contrato de concesión y el gasto lo recoge en el capítulo 4.

Respuesta

Los gastos de la guardería debería ser imputadas al Grupo de programas 323. En cuanto a la formación de adultos, podría imputarse al Grupo 326, y, finalmente, la escuela de música podría imputar también al Grupo de programas 326, en tanto puede considerarse un servicio complementario de educación.

En relación con el suministro de información prevista en la LOEPSF

cuestión planteada

Un interventor de un ayuntamiento de menos de 5.000 habitantes se interesa por la información que debe remitir 2018 al Ministerio de Hacienda y Función Pública, en cumplimiento de la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Respuesta

En primer lugar, hay que indicar que la regulación de las obligaciones de suministro de información económico-financiera de las entidades locales se recoge fundamentalmente en la LOEPSF y en la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en dicha ley orgánica. Esta última regula el procedimiento, contenido y frecuencia de remisión de la información económico a suministrar por los sujetos integrados en su ámbito de aplicación.

A efectos de que las entidades locales puedan dar cumplimiento a estas obligaciones por medios electrónicos, tal como exige la Orden HAP/2105/2012, se creó la Oficina Virtual para la Coordinación Financiera con las Entidades Locales.

http://www.minhafp.gob.es/es-ÉS/Àrees% 20Tematicas/Administracion de% 20Electronica/OVEELL/Paginas/OVEntidadesLocales.aspx

Dentro de esta, los usuarios deberán darse de alta en la plataforma AUTORIZA para poder rellenar y firmar la información de las diferentes aplicaciones de captura. El manual de acceso, alta de usuarios y manual de usuario de la plataforma se encuentra en el siguiente enlace:

http://www.minhafp.gob.es/es-ÉS/Àrees% 20Tematicas/Administracion de% 20Electronica/OVEELL/Paginas/Autoriza.aspx

Efectuada la alta en AUTORIZA, se podrá ir accediendo a las diferentes aplicaciones de captura. Puede consultar un listado de las aplicaciones de captura existentes en:

http://www.minhafp.gob.es/es-ÉS/Àrees% 20Tematicas/Administracionde% 20Electronica/OVEELL/Paginas/OVEntidadesLocales.aspx#categoria1

Del listado anterior, hay que señalar algunas consideraciones a efectos de plazos respecto de las aplicaciones gestionadas por esta Subdirección General, indicando los enlaces en los que se pueden presentar consultas específicas:

• Presupuesto de 2018: el plazo para remitir el presupuesto de 2018 finaliza el próximo 4 de marzo, si bien la aplicación permanecerá abierta transcurrida esta fecha.
• Ejecución trimestral del presupuesto de 2018: actualmente no hay ningún periodo de captura abierto. El próximo período será el correspondiente al primer trimestre de 2018, y la información se remitirá en el mes siguiente a la finalización del trimestre natural (es decir, en el mes de abril). Transcurrida la fecha, la aplicación se cerrará sin posibilidad de remitir la información. Sin embargo, al tener el municipio menos de 5.000 habitantes, sólo estará sujeto a la obligación de remitir información de ejecución del presupuesto en el cuarto trimestre de 2018, lo que deberá realizarse en enero de 2019.
• Liquidación del presupuesto de 2017: la aplicación para la remisión de la liquidación del presupuesto de 2017 se ha abierto el día 12 de marzo y la información se remitirá hasta 30 de abril incluido. El incumplimiento de la obligación de remisión de los datos de liquidación puede dar lugar a la retención de las entregas a cuenta anuales de la participación en los tributos del Estado, en los términos que establece el artículo 36.1 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.